November 27, 2010

La estructura de la rendición de cuentas en México

En el primer capítulo de_ La estructura de la rendición de cuentas en México_, los autores Mauricio Merino y Sergio López Ayllón hacen una perspectiva y plantean los retos que se le presentan a la rendición de cuentas en México. Para ello, retoman de la tradición aglosajona los términos accountability para referirse a la obligación del poder de abrirse al escrutiño público; answerability, como la obligación de explicar y justificar los actos; y enforcement, para someter al poder bajo la amenaza de sanciones. Aunque el sistema de responsabilidades de los servidores públicos sea uno de los eslabones más débiles en la cadena, se entiende que la rendición de cuentas tiene un concepto correlativo en la responsabilidad. Guillermo O’Donell, citado por Merino y López Ayllón, formuló un modelo que distingue entre la rendición de cuentas vertical; cuando los ciudadanos pueden sancionar a los representantes y retienen a los que tuvieron buen desempeño y desbancan a lo que no, y la rendición de cuentas horizontal, que se refiere a los controles interinstitucionales de los tres niveles de gobierno y que no implica subordinación hacia los órganos o instituciones que se informa. Del primer tipo de control depende el funcionamiento del sistema, éste es entendido como “los medios que tiene en sus manos la sociedad para exigir cuentas a sus gobernantes, incluyendo el acceso y el uso de la información pública, la presión social o mediática y las sanciones electorales” (2010: 3). Los autores formulan un modelo, en el que A tiene la obligación de informar, explicar y justificar sus actos, y B tiene la facultad para examinar la conducta de A con respecto del objeto R; “sobre el que se rinde cuentas y que sintetiza la responsabilidad asumida, adquiere todo su sentido cuando se añade el espacio público y democrático en el que sucede esa relación” (2010: 6). El actor C no cuenta con obligaciones de informar, ni atribuciones precisas, pero cuenta con “derechos fundamentales, políticos y sociales, que puede ejercer en cualquier momento, y por todas las vías jurídicas y políticas que tiene a su alcance” (2010:7) De los ciudadanos depende que la relación A-B no se justifique a sí misma y se convierta en una trampa burocrática y autoritaria. Los autores están concientes de los riesgos y las tentaciones que existen en el sistema de rendición de cuentas, pues se dan múltiples relaciones A-B, para simular los procesos de rendición de cuentas con el fin de evadirlos. Se puede dar la relación A-B sin un claro objeto R, por ejemplo, o bien, los procesos sin un sentido democrático, es decir sin la C de ciudadanos, o que éstos sean considerados como sujetos pasivos a los que sólo se les informa y no hay sanción, que como John Ackerman estipula pueden ser positivas o negativas. Los autores hacen incapié en que la rendición de cuentas no se resuelve con el derecho de información y la transparencia, sino que son conceptos que “se refuerzan recípocamente, pero que no significan lo mismo” (2010:8). En el contexto del diseño constitucional que le de soporte jurídico a la rendición de cuentas, se reformaron los artículos 6o, 26, 73, 79, 116, 122 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por la reforma al 6o constitucional se establecieron los mínimos que regirán al derecho de acceso a la información, en la vertiente informativa de la rendición de cuentas. Se establece el principio de publicidad de la información gubernamental y se da cuenta de la información que deberá ser publicada en internet sin que medie solicitud alguna. En la reforma al 26 constitucional, se establece que el Sistema Nacional de Información Estadística y Geografía se regirá por los principios de accesibilidad a la información, transparencia, objetividad e independencia. Se adiciona la fracción XXVIII al artículo 73 constitucional para otorgarle facultades al Congreso de la Unión para expedir leyes en materia de contabilidad gubernamental. La Ley General de Contabilidad Gubernamental tiene su origen y fundamento legal en esta reforma, y por ésta legislación se “crea el marco institucional que permitirá desarrollar gradualmente los criterios generales que regirán la contabilidad gubernamental…” (2010: 14). El artículo 134 constitucional estipulaba que los recursos públicos se administrarán con eficacia, eficiencia y honradez, a los que se les agrega los principios de economía y transparencia. Además, la reforma al 134 constitucional introduce el presupuesto basado en resultados que supone “la alineación entre la planeación, el presupuesto y la ejecución del gasto público, hoy totalmente desarticuladas” (2010: 15). A éste respecto, Mauricio Merino en el capítulo “Informe sobre la calidad de lainformación en las cuentas públicas de México” concluye que la cuenta de la Haciena pública federal (CHPF, en adelante) es un instrumento imperfecto para lograr que los recursos públicos se administren con eficacia, eficiencia, honradez, economía y transparencia. En la CHPF no existe ninguna correlación entre el gasto ejercido, los programas y las oficinas de las dependencias que ejercieron ese gasto, como tampoco se puede obtener infomación sobre la eficacia que tiene el gasto en la consecución de los objetivos planteados en el contexto del presupuesto orientado a los resultados. En la investigación de Merino, plantea conocer si las cuentas públicas cumplen con el objetivo de proporcionar información útil en el proceso de toma de decisión que plantea el nuevo sistema de contabilidad gubernamental. Para ello establece como criterios:

1)Llevar a cabo un control efectivo de los ingresos y de los gastos que realizan todas y cada una de las unidades responsables de ejercer recursos públicos. 2)Detectar y evitar desviaciones en el ejercicio del gasto, de manera oportuna. 3)Detectar y evitar compromisos financieros, de cualquier índole, que puedan poner en riesgo la capacidad de acción financiera del gobierno en el futuro. 4)Registrar y controlar el patrimonio público. 5)Conocer los costos efectivos en los que incurre cada una de las unidades responsables de ejercer gasto público. 6)Relacionar los costos de operación e inversión, de cada unidad responsable de ejercer gasto público, con los resultados que efectivamente se obtienen al final de cada ejercicio fiscal. 7)Informar al público de manera eficaz y completa sobre el ingreso, el uso y el destino de los recursos públicos (2010: 238)."
En la metodología introduce éstos supuestos mínimos y otros criterior en quince aproximaciones o proxies, a cada criterio le da un valor de uno, que se subdivide en relación con la profundidad de las divisiones; si se subidivide en dos, le da un valor de 0.5 a cada una, si se subdivide en cuatro, de 0.25 a cada una y así sucesivamente.
Una vez que ha aplicado ésta metodología  las 32 entidades federativas que conforman México, obtiene resultados decepcionantes.
Salvo en el caso del tercer mínimo, detectar y evitar compromisos financieros de cualquier índole, que puedan poner en riesgo la capacidad de acción financiera del gobierno en el futuro, los cinco restantes no cumplen ni siquiera con el 40% de la información requerida” (2010: 265)."
Su estudio concluye que la CHPF sólo representa una mínima parte de la contabilidad gubernamental y que ésta no debería ser presentada llena de tecnicismos  financieros que eviten la comprensión por la mayor parte de los ciudadanos.

Cabe mencionar que en el primer capítulo los autores Merino y López Ayllón, ya daban cuenta de varios de los problemas encontrados en el análisis de la CHPF;

la reforma (al artículo 134 constitucional) establece la obligación de todas las entidades fiscalizadas de llevar el control y registro contable, patrimonial y presupuestario de los recursos de la federación que le sean transferidos y asignados, así como la de proporcionar información y documentación que les solicite la entidad de fiscalización” (2010: 17, los paréntesis son nuestros)."

Esto con respecto a “los recursos de la federación”, pero qué sucede con los recursos que las entidades federativas capan y/o administran como lo es, verbigracia, la tenencia vehícular, o de los derechos que cobran y administran. En el apartado 2.1 si existen datos sobre los ingresos que recauda el gobierno por cualquier medio el promedio de las 32 entidades federativas fue 0.50 (2010: 264). Por último, la reforma al 134 constitucional estableció la evaluación del desempeño, en la que en opinión de los autores, resultó desafortunada la discrecionalidad que se le otorgó a las “instancias técnicas” para establecer los criterios en materia de evaluación de desempeño. “La Constitución no da elementos adicionales para determinar la conformación de esta instancia, dejando a la federación, los estados y el Distrito Federal amplia libertad para su diseño” (2010: 18). Son muchos los retos y las condiciones que se deben dar para que el país pueda contar con un sistema de contabilidad gubernamental que le permita, en principio, proveer información financiera y fiscal útil para la toma de decisiones, y en un plan más elevado, cumplir con el objetivo de contar con un sistema que rinda cuentas “claras, objetivas, comparables, confiables y transparentes” (2010: 19) lo anterior debido a la falta de “regulaciones coherentes, procedimientos estables e instrumentos útiles destinados a cumplir este propósito en el conjunto del Estado mexicano: en los tres poderes, en los órganos de autonomía constitucional y en los tres órdenes de gobierno” (2010: 19) La conclusión que en general la obra La estructura de la rendición de cuentas en México plantea es:

...aunque la Constitución (las Constituciones) y las leyes (federales y estatales) ya proveen normas en materia de transparencia y acceso a la información, contabilidad pública, fiscalización y responsabilidades de los servidores públicos, éstas todavía no tienen los medios ni la articulación suficientes para producir una verdadera política de rendición de cuentas” (2010: 19-20).

Bibliografía

MERINO, Mauricio, et.al. (2010) La estructura de la rendición de cuentas en México. México: UNAM.

© Jorge Ikeda 2018